El Plan de Estabilización Económica: Una nueva ordenación económica. Medidas preliminares

Las principales medidas de política económica que marcan decididamente un cambio, después de algunos intentos previos, con resultados en gran parte efímeros, durante los años anteriores, esto es, durante la primera mitad de los años cincuenta, se agrupan en dos conjuntos claramente distinguibles: por un lado, se puede hablar de "las medidas preliminares" (Sardá) ó "preestabilizadoras" (Solé Villalonga), adoptadas durante la mitad de 1959, y proseguidas después, con diversas variantes, durante los messes y, aún, los años inmediatamente posteriores.

¿Cómo se pueden sistematizar unas y otras?. Comenzaremos por las primeras, las "medidas preliminares o preestabilizadoras". Tres son los grandes capítulos en los que es posible agruparlas, atendiendo a los objetivos fundamentales propuestos:

1.- "Medidas orientadas a estabilizar el comportamiento del sector público y a reformar la estructura institucional del sistema financiero". Medidas de política fiscal (decisivas para la operación estabilizadora posterior de mayor alcance) y de política monetaria, en suma, que pueden, a su vez, reunirse en varios apartados. Esta es, por ejemplo, la sistematización que ofrece el profesor Sardá:

• En julio de 1957, por primera vez en bastantes años, el Banco de España volvió a poner en acción la política monetaria para luchar contra la expansión monetaria: elevó el tipo de descuento del 4,25% al 5% y congeló los límites del redescuento bancario. Sin embargo, por el momento la amplia "brecha" de la pignoración de fondos públicos como fuente de liquidez continuó abierta y sin contención. En lo referente a Deuda Pública hay que notar, a pesar de todo, un avance importante: se suprimió para el futuro el poder de emisión autónomo de las entidades oficiales de crédito limitándose a poner en el mercado los remanentes anteriormente autorizados.
• La reforma fiscal de 16 de diciembre de 1957 dio lugar a un saneamiento notable de la Hacienda Pública. No es éste el marco adecuado para comentar los diversos aspectos de esta reforma tributaria, por lo que sólo nos limitaremos a comentar dos rasgos destacados desde el punto de vista financiero. El primero, la inclusión en las cuentas del "estado letra C", para los pagos extrapresupestarios, pero financiados por el Estado: se iniciaba así un proceso de unificación contable, esencial para el control efectivo del sector público. El segundo, la ampliación de las bases imponibles y del número de contribuyentes a que la reforma dio lugar, ofreciendo como consecuencia la liquidación del presupuesto, ya desde 1958, unos resultados radicalmente distintos de los anteriores. Los ingresos presupuestarios aumentarían en más de 11.000 millones (un 26%) y, por ello, la Deuda del Estado y del Tesoro emitida para financiear gastos públicos que habían sido de 14.600 millones en 1957, pasó a ser sólo de 4.77 millones en 1958.
• Se presentaron a la aprobación de las Cortes en diciembre de 1958, una serie de medidas tendentes a la reforma institucional del sistema financiero, que luego quedarían subsumidas en la Ley de Ordenación del Crédito y de la Banca de 1962, y decretos-leyes consecuentes; tales como el intento de ordenación de la parafiscalidad, la regulación de Sociedades de Cartera, y la primera reorganización de las Entidades Oficiales de Crédito. En especial, hay que destacar la decisión, fundamental para una sana política monetaria, de hacer facultativo "por parte del Banco de España, previa autorización del Ministerio de Hacienda, que se concederá en casos especiales" el privilegio de la pignoación automática de la Deuda Pública que se emitiese en adelante, cambiándose incluso el nombre de los títulos de esta deuda al de "cédulas de inversión" para marcar claramente el cambio de sistema. Esta medida era esencial para una sana política monetaria, y fue recogida en el Memorándum del Gobierno español al F.M.I. de lo que se hablará más adelante.

2.- Medidas dirigidas a la liberalización económica interior. Entre ellas, hay que destacar, sin duda, por un lado, las que suponen un paso hacia la eliminación de controles directos en el ámbito de la producción y la comercialización de productos, esto es, en términos generales, las que tienden a "flexibilizar" las muy extendidas prácticas intervencionistas (supresión de las comisarías de Recursos creados en el año 1942 y recorte de las competencias de diversos organismos interventores); y, por otro lado, las medidas de política laboral (muy especialmente la Ley de Convenios Colectivos Sindicales de 24 de abril de 1958, que supone una reestructuración total del marco de negociación salarial y, con menor alcance, los retoques dados al régimen de los Seguros Sociales y a la propia organización del Instituto Nacional de Previsión) cuya importancia, dentro del conjunto de disposiciones al que se está haciendo referencia, ha sabido destacar oportunamente J. Ros Hombravella.

3.- Medidas dirigidas a la reordenación de la política económica exterior. A cuyo frente hay que situar el Decreto de 24 de julio de 1957, creando la Junta para la Reforma Total del Arancel de Aduanas, cuyo acto de constitución tiene lugar efectivamente el 23 de septiembre de 1958, y que dará cima a sus trabajos con la publicación, ya en 1959, de la Ley Arancelaria y de un Nuevo Arancel de Aduanas, que suponen "la revisión absoluta", marcando un giro muy pronunciado con relación al período precedente, de "olvido de arancel" ante la eficacia protectora sustitutiva que tiene una severa bilateralización de las relaciones exteriores. Además, en un plano general, destacan las decisiones del Gobierno para incorporar a España al Fondo Monetario Internacional, al Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (Decreto Ley de 4 de julio de 1958) y a la Organización Europea de Cooperación Económica (mediante un convenio de 10 de enero de 1958, ratificado por España el 28 de marzo de ese mismo año). Y, en un plano concreto, hay que añadir, igualmente, las medidas de unificación de los cambios, comerciales y financiertos, al tipo oficial de 42 pesetas por dólar, y reorganización del mercado de divisas (Decreto de 5 de abril de 1957).

El conjunto de todas estas medidas, como hemos indicado antes, no constituye sino el escalón previo a las disposiciones posteriores, que son propiamente las que permitirán hablar de un "Plan" económico de estabilización y reordenación económica. Paso previo, pues, tan "necesario", quizá, como "insuficiente", dado que la economía española estaba en ese momento necesitada de una reordenación interior más profunda y de una política economica exterior más decidida y realista.

Fueron, sobre todo, los problemas que se seguían planteando por el flanco de las relaciones económicas con el exterior, los que forzaron la adopción de esa segunda y más importante serie de medidas. Detengámonos un momento en la consideración de los mismos.

Para comprenderlos en toda su amplitud, es necesario partir de un hecho muy significativo: el establecimiento de un tipo de cambio único de 42 pesetas = 1 dólar en abril de 1957 no supuso en la práctica la supresión del sistema de cambios múltiples. Como ha recordado Tamames, "rápidamente aparecieron las primas a la exportación (subsidios) y los retornos a la importación (equivalentes a verdaderos gravámenes con los que se nutrirían los fondos para las primas). Todo ello equivalía a volver a los cambios múltiples, para defender las exportaciones de los efectos de la inflación que no había sido frenada". De hecho, para finales de 1958, por ejemplo, con más de ocho cambios diferentes para la compra de pesetas (según el tipo de productos y remesas objeto de las operaciones) y con otros tantos para la venta de pesetas (importaciones), los efectos de dicho sistema real de cambios diferenciales se cifraban en "una completa distorsión de las relaciones internas de costes y precios de todas las actividades" (Sardá). Distorsión que, por lo demás no evitaba que la situación monetaria exterior se deteriorase progresivamente, hasta la "extrema gravedad". Por una parte, la caída de la cotización exterior de la peseta en los mercados libres alcanzaba entonces niveles extremos; y, por otra, las reservas internacionales se agotaban y la posición negativa a corto plazo del Instituto Español de Moneda Extranjera "era virtualmente de suspensión de pagos exteriores", con lo que "se cernía sobre el país la amenaza de la suspensión de importaciones vitales, por ejemplo, petróleo" (Sardá).

De ahí que desde el comienzo de 1959 (en febrero, concretamente, y, en Madrid) comenzaron a prepararse amplias y diversas medidas para hacer frenta a una situación cada vez más acuciante. Las decisiones en el terreno de la política económica que aquéllas implicaban se anunciaron finalmente tras haberse vencido no pocas resistencias interiores, mantenidas por los sectores más reacios al cambio, y de haberse obtenido la cooperación técnica y financiera de la O.E.C.E., el F.M.I. y de varios países europeos así como de Estados Unidos, a título particular en el Memorándum que con fecha 30 de junio de 1959 dirigía el Gobierno español a los dos organismos internacionales citados; texto en el que se declaraba, en términos bien expresivos, "llegado el momento de dar una nueva dirección a la política económica, a fin de alinear la economía española con los países del mundo occidental y liberarla de intervenciones heredadas del pasado, que no corresponden a las necesidades de la situación actual".

En ningún caso, por tanto, se trataba sólo de "una simple operación coyuntural", sino que se pretendía "lograr efectos estructurales profundos. En poco tiempo el país tenía que pasar de una economía cerrada, con comercio exterior reglamentado, a una economía abierta, con una gran parte del comercio exterior liberado y mayor flexibilidad en el sistema de precios interno". Hasta el punto de que "las condiciones de funcionamiento de todo el sistema económico iban a cambiar radicalmente" (Sardá).